按：当前，湖南省仍处于工业化、城镇化的加速推进期，安全生产形势依然十分严峻，必须切实加强安全生产监管执法，积极运用法治思维和法治方式来解决安全生产中的突出矛盾和问题。文章结合湖南省安全生产监管工作实际，提出了强化依法治安、加强安全监管执法能力建设的意见建议。刊发此文，供参考。

关键词: 安全监管  依法治安  执法能力

一、安全生产监管执法中的困难与问题

（一）从安全监管体制机制来看，顶层设计、制度建设不完善，仍然存在职责不清现象和监管盲区。目前，安监部门既是三大高危行业、八大工贸行业和职业健康的直接监管部门，又是本行政区域内安全生产的综合监管部门，存在着既当裁判员又当运动员的问题。特别是长期以来没有明确综合监管的方式、措施、手段、责任、权限以及与行业主管部门监管的关系，致使安监部门越俎代庖包揽了一些其它职能部门的管理职责，越位、缺位、错位现象较多，有时导致责任、矛盾集中于安监部门。一些部门管生产经营并没有管安全生产，一些部门只管审批却没有管安全，一些部门有权利却没有责任，一些部门有责任却没有权利，导致“三个必须”没有真正落到实处。另外，新修订的《安全生产法》明确了开发区管理机构的安全生产监管职责，但实际上很多地方的开发区、工业园区企业游离在安全监管之外，依然存在较多的监管盲区。此外，安全生产层级监管体制也没有完全理顺，各有关部门的省、市、县、乡四级职责范围不够明晰，依然存在职能交叉、重复监管的问题。

（二）从安全监管方式方法来看，普遍存在“三重三轻”现象。一是重行政许可，轻监管执法。长期以来，各负有安全监管职责的部门对安全生产行政许可后续监管工作较为薄弱，重许可轻监管的问题比较突出，不同程度地存在监管制度不够健全、监管环节不够严密、监管方法不够科学等问题。随着国家简政放权、行政审批制度改革的不断深入，如何进一步强化事中事后监管，实现从“重审批、轻监管”向“宽准入、严监管”转变，显得尤为突出。二是重行政命令，轻法律手段。安全监管中，习惯于运用发文件、下通报、督查督办等综合监管式的行政命令，不善于依靠法律手段推动企业落实安全生产主体责任，不善于运用法治思维解决安全生产中的矛盾和问题进而建立安全监管长效机制。三是重思想教育，轻行政处罚。有的地方对安全生产行政执法存在畏难情绪，怕得罪生产经营单位，一味强调监管服务、教育为主，忽视依法监管，不愿进行行政处罚，对发现的安全生产违法行为不依法处理甚至不处理，以一般性工作检查代替执法检查、以教育警告代替行政处罚的现象比较普遍，导致监管执法流于形式，“严格不起来，落实不下去”，“有令不行，有禁不止”的现象仍然存在，安全监管失之于宽、失之于松、失之于软。

（三）从安全监管的责任追究来看，权责不对等，安全监管人员承担“无限监管责任”。安监部门是政府的行政执法部门，其权力都是法定的、有限的，承担的安全监管责任也应当是法定的、有限的，无权则无责，无责则无罪，失职要追责，尽职要免责。但由于没有严格依法区分政府及部门的安全监管责任、企业的安全主体责任和员工的安全自我保护责任，加之现实中普遍存在 “以事故结果逆推必然存在监管不力原因” 、“有事故必有责任”的追责逻辑，在当前越来越严厉的生产安全事故问责中，安监部门及其监管人员基本无法证明“监管到位和执法到位”，几乎是承担“无限监管责任”，基本上是“带着原罪干安监”，一出安全生产事故，不管有没有尽职履职，不管工作干得好坏，必然会认定“安全监管不力”而追究安监人员和相关领导的责任。

（四）从安全监管的实际效果来看，“政府热、企业冷”情况没有根本性改观，企业的主体责任没有得到很好落实。由于上述问题的存在，造成安全生产工作主要是在政府部门中“打圈圈”，在干部中进行宣传贯彻、发文开会、传达落实，责任和压力传递不到安全生产最重要最关键的主体——企业和员工中去，安全监管效果欠佳，导致企业满足于眼前平安，对国家安全生产要求主动了解不够，等待依靠思想比较严重，不愿干、不会干的现象比较普遍。安全生产工作突出表现为 “政府热、企业冷”，“上级热、下级冷”，“大企业热、小企业冷”，“检查热、整改冷”，政府部门常常不得不代替企业排查安全隐患，导致安全监管工作出现主体移位、本末倒置的不正常现象。这一切都是安全生产监管执法不到位所造成的，必须切实加以解决。

二、坚定不移地走依法治安道路

实现安全生产形势的根本好转必须切实转变观念，充分运用法治思维解决问题，坚定不移地走依法治安的道路。

（一）大力推动安全监管方式“三个转变”。建国以来，由于我国长期实行计划经济，政企不分，企业安全生产与政府安全监管职责不清，混为一体。随着我国市场经济体制改革引向深入，政府部门职能发生深刻变化，政企关系由计划经济时期的行政管理转变为市场经济条件下的依法调节。《安全生产法》明确规定，生产经营单位对安全生产承担主体责任，各负有安全生产监管职责的部门依法在各自职责范围内对有关行业领域的安全生产实施监督管理。加强安全生产监管执法，不仅是各负有安全生产监管职责的部门依法履责的义务，更是督促企业全面落实安全生产主体责任的有效手段。只有通过加强安全生产监管执法，才能把安全生产的压力传导到生产经营企业，真正落实企业安全生产主体责任。也就是说，安全监管方式必须实现“三个转变”。一是由行政管理模式向依法治理机制转变。安全生产监督管理不同于以往的部门行业管理，不直接干预生产经营单位日常的安全管理活动，而是一种以法律手段为主的间接的监督管理。因此，各负有安全监督管理职责的部门作为安全监管行政执法机关，要彻底跳出行业主管部门的窠臼，切实增强监管执法、依法行政意识，积极运用法治思维、依靠法律手段来规范各方面的安全生产行为，将各个行业和领域的安全生产纳入法制化轨道上来。二是由运动式集中整治向常态化监管执法转变。安全生产监督管理本质上是一种行政执法活动，即监督检查生产经营单位落实安全生产法律法规情况，严格依法实施法律监督和行政处罚。因此，加强安全监管执法，不能总是大张旗鼓运动式的安全检查、集中整治，而应该从依靠高压态势、集中整治逐步转向注重加强日常监管执法上来，督促企业不断整改安全生产违法行为。三是由主要代替企业排查隐患向通过执法督促企业自觉排查治理隐患转变。各负有安全监督管理职责部门的监管职能主要是依照法定的职权、程序对生产经营单位日常安全生产工作进行监督检查，重点督查生产经营单位落实法律法规情况，查处安全生产违法行为，而不是错误地扮演企业安全管理员角色，代替企业进行具体的安全管理。通过强化安全生产监管执法，严厉打击企业违法违章行为，可以有效督促企业自觉遵守安全生产法律法规，全面落实预防安全事故保障措施，主动排查治理安全隐患，从而真正回归到“企业才是安全生产责任主体”的本位上来。

（二）明确安全生产监管执法责任边界。一要准确界定各部门之间及政府派出机构的安全监管职责和执法范围。按照“谁主管、谁监管”、“谁受权、谁监管”、“谁许可审批、谁监管”的原则，厘清各负有安全监管职责部门的安全监管执法职责边界，准确界定综合监管和部门监管（行业管理）的职责关系，科学明晰综合监管的职责与方式，真正做到安监部门与其他负有安全监管职责的政府有关部门各司其职，各负其责。乡镇人民政府、街道办事处、开发区、园区、农（林）场等要认真履行监督检查职责，发现违法行为报告上级人民政府有关部门或者组织有关机构进行查处。二要明确界定上下级安全监管部门的监管职责。各负有安全监管职责的省级部门要合理划分监管执法事权，通过依法委托和授权扩大下级机关安全监管执法权限，统筹做好本系统安全监管执法计划、组织、协调和监督工作。市、县两级负有安全生产监管职责的部门及其派驻机构，要做好分级监管执法的衔接工作，履行具体监管执法职责。上下部门之间不能超越权责范围履职和承担责任。三要严格区分政府及部门的安全监管责任、企业的安全主体责任和员工的安全自我保护责任。三个主体分别行使权力，也分别独立承担责任。按照“依法依规、权责一致、失职追责、尽职免责”的原则，健全完善安全生产责任制和责任追究制，既严格追究党政干部、监管执法人员的失职渎职责任，又依法保护其合法权益，形成失职追责、尽职免责的正确导向。

（三）切实强化安全生产监管执法。一是全面推行安全监管计划执法。各负有安全生产监管职责的部门都是《安全生产法》的执法主体，应在各自职责和权限范围内全面开展安全生产监管执法，坚决维护安全生产法律法规的权威。各负有安全生产监管职责的部门都要制定年度执法计划，明确重点监管对象、检查内容和执法措施，并根据实际情况及时进行调整和完善，确保执法效果。坚持以执法计划统筹各项行政执法工作，严格按照年度执法计划开展监管执法，建立监管执法全过程记录制度，全面推行痕迹化监管，做到监督执法有迹可寻、工作情况有据可查，切实强化日常监管。年度监管执法计划落实情况，作为安全监管执法人员依法履职、尽职免责和事前问责、事故追责的依据。二是及时开展集中执法行动。各负有安全生产监管职责的部门要根据安全生产形势，及时在本监管行业领域组织开展执法检查，对重点地区、重点企业、重点问题调集力量集中执法，攻坚克难，形成震慑。三是加大安全监管执法力度。各负有安全生产监管职责的部门要牢固树立“不作为是违法”、“不严格执法也是违法”的思想观念，敢抓敢管，依法处罚，严厉打击安全生产非法违法、违规违章行为，始终保持监管执法严管重罚的高压态势，切实纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，切实提高安全生产违法成本。参照党的十八届四中全会关于司法体制改革精神，探索建立领导干部干预安全生产监管执法、插手具体案件处理记录制度，坚决排除对执法活动的干预。严格执行现场处理、行政处罚、行政强制等措施，严禁以工作检查代替监管执法，以工作要求代替行政处罚。拒不接受行政处罚、行政强制措施的，依法申请人民法院强制执行。四是规范安全监管执法行为。各负有安全监管职责的部门在执行《安全生产法》时只能以本行政机关名义作出具体行政决定。严格按照安全生产法律法规及规章的规定，依法实施行政处罚，全面把握执法主体是否合法、权限是否合法、程序是否正当、证据是否确凿、依据是否正确、裁量是否合理、文书使用是否符合法定形式和格式。建立重大行政处罚案件合法性审核制度，全面推行文明执法，规范执法程序、执法用语、执法着装、执法文书和自由裁量，做到公平、公正、文明、廉洁执法。五是加强安全监管执法监督。建立执法行为审议制度和重大行政执法决策机制，依法规范执法程序和自由裁量权，评估执法效果，防止滥用职权。各级政府要将安全生产监管执法工作纳入对各负有安全监管职责部门依法行政考核范围，政府法制部门、上级职能部门要加强对安全生产监管执法的指导监督，部门内设法制机构要对本机关内设执法机构及下级机关执法工作进行考核评议，考核评议结果作为评优评先的依据。充分发挥社会监督作用，推进“阳光执法”，强化外部监督。六是增强安全监管执法合力。同级部门之间、部门层级之间要建立联合执法机制，建立政府组织领导、工商部门为主、许可审批部门协同的无照经营查处取缔工作机制，形成“查无打非”合力。安全生产监管执法无禁区，各级人民政府及其有关部门不得以优化环境、招商引资、发展经济、园区管理等为由，对安全生产监管执法设置障碍。注重发挥媒体舆论监督作用，加大监管执法宣传力度，及时通报与曝光负面典型，增强震慑效应，杀一儆百，达到惩处一个、警示一批、教育一片的效果。

（四）全面加快安全生产法制建设。安全生产法律法规是赋予行政执法权限，界定安全监管执法“作为”与“不作为”、“到位”与“不到位”的法定依据，必须切实抓紧抓好。一是加快地方性安全生产立法。结合我省安全生产工作实际，进一步加强立法项目的申报衔接工作，加快制定出台《湖南省安全生产行政检查施行办法》，继续做好《湖南省烟花爆竹安全管理条例》和《湖南省生产安全事故调查处理办法》立法的前期论证和调研工作，积极推动煤矿、非煤矿山、烟花爆竹、交通运输、建筑、消防、特种设备、民用爆炸物品、油气管道等重点行业领域安全生产地方性法规的制修订工作，加快完善相关安全生产地方性标准。二是加强安全生产法规制度建设。积极研究探索安全生产领域带有全局性、战略性和政策性的重大问题，制定出台切合实际、科学管用的政策制度，运用法治思维、法律手段研究解决安全生产领域深层次矛盾和重点难点问题。重点要加快修订完善全省安监系统安全生产行政执法责任、行政执法过错责任追究、行政处罚听证等制度建设。三是健全和完善安全生产重大行政决策机制。按照公众参与、决策前听证、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的法定程序，加快建立“行政机关内部重大决策合法性审查机制”、“重大决策终身责任追究制及责任倒查机制”，健全重大行政决策合法性审查制度，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

（五）严格依法推进行政许可。发挥规划引导作用，将安全生产和职业病防治纳入国民经济和社会发展规划，并与城乡发展规划相衔接。严格遵守行政许可项目、条件和实施机关法定的原则，不得以备案方式增设行政许可，不得以任何形式增加行政许可条件，不得通过委托下级部门初审、核查等形式将行政许可变成多次许可。及时向社会公开行政许可的事项、依据、条件、收费标准、办结时限和许可结果，规范行政许可程序。按照国务院简政放权和省局集中许可改革的要求，进一步精简行政许可事项，简化办理流程，提高审批效率，实现行政许可与执法监管相对分离。建立行政许可责任追究制度，对违法实行行政许可导致发生生产安全责任事故的，坚决实行“谁许可、谁负责”，依法依规倒查发证机关、发证人的责任。

三、切实加强安全生产监管执法能力建设

（一）健全安全监管执法机构。重点要落实好国务院《关于加强安全生产监管执法的通知》和省委省政府《关于加强县乡安全生产监管能力建设的意见》有关规定，积极推动县级以上人民政府健全安全生产监管机构，纳入政府行政执法机构序列。各负有安全监管职责的部门作为新《安全生产法》的执法主体，都要设立安全监管执法内设机构，配备专职监管执法人员，确保安全生产监管执法能力与工作任务相适应。乡镇（街道）、开发区、园区、农（林）场等要按规定确保安全生产监管机构、编制、人员、经费“四落实”。村（居）民委员会要设立安全生产协管员。

（二）创新安全监管执法机制。根据十八届三中全会《决定》精神和浙江等省的探索实践，进一步深化行政执法体制改革，认真研究解决安监部门与其他部门联合执法、安监部门各内设机构之间协调执法的机制和方式，探索推进相对集中行政执法权、处罚权和综合行政执法试点工作，积极推动执法重心下移，建立健全行政执法争议协调机制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。

（三）加强安监执法队伍建设。各级人民政府和相关部门要加强安全生产监管执法人员的法律法规知识及监管执法培训，增强其法治意识，提高其依法监管能力。进一步优化队伍结构，3年内省、市、县安监机构专业监管执法人员达到在职人员的75%以上。新进人员实行“凡进必考、择优录取”，上岗前须接受不少于30天的岗前执法资格培训。加强领导班子建设，不断提高运用法治思维和法治方式解决安全生产问题的能力。加强思想作风和党风廉政建设，着力解决不作为、乱作为、慢作为和执法不严、有法不依、违法不究等问题，严肃查处安全监管过程中办人情案、关系案、金钱案等各类违法违规违纪行为，培养造就一支政治坚定、业务精通、作风过硬、忠诚履职的安全生产监管执法队伍。

（四）强化安全监管执法装备保障。各级人民政府要将安全生产监管执法经费纳入同级财政预算，予以足额保障。各级人民政府建立的综合执法执勤用车平台，要优先保障安全生产监管执法用车。加快安全生产监管执法机构标准化建设，配备执法装备，满足基层监管执法工作需要。（作者系湖南省人民政府副秘书长、省安全生产监督管理局局长）

 按：当前，湖南省仍处于工业化、城镇化的加速推进期，安全生产形势依然十分严峻，必须切实加强安全生产监管执法，积极运用法治思维和法治方式来解决安全生产中的突出矛盾和问题。文章结合湖南省安全生产监管工作实际，提出了强化依法治安、加强安全监管执法能力建设的意见建议。刊发此文，供参考。

关键词: 安全监管  依法治安  执法能力

一、安全生产监管执法中的困难与问题

（一）从安全监管体制机制来看，顶层设计、制度建设不完善，仍然存在职责不清现象和监管盲区。目前，安监部门既是三大高危行业、八大工贸行业和职业健康的直接监管部门，又是本行政区域内安全生产的综合监管部门，存在着既当裁判员又当运动员的问题。特别是长期以来没有明确综合监管的方式、措施、手段、责任、权限以及与行业主管部门监管的关系，致使安监部门越俎代庖包揽了一些其它职能部门的管理职责，越位、缺位、错位现象较多，有时导致责任、矛盾集中于安监部门。一些部门管生产经营并没有管安全生产，一些部门只管审批却没有管安全，一些部门有权利却没有责任，一些部门有责任却没有权利，导致“三个必须”没有真正落到实处。另外，新修订的《安全生产法》明确了开发区管理机构的安全生产监管职责，但实际上很多地方的开发区、工业园区企业游离在安全监管之外，依然存在较多的监管盲区。此外，安全生产层级监管体制也没有完全理顺，各有关部门的省、市、县、乡四级职责范围不够明晰，依然存在职能交叉、重复监管的问题。

（二）从安全监管方式方法来看，普遍存在“三重三轻”现象。一是重行政许可，轻监管执法。长期以来，各负有安全监管职责的部门对安全生产行政许可后续监管工作较为薄弱，重许可轻监管的问题比较突出，不同程度地存在监管制度不够健全、监管环节不够严密、监管方法不够科学等问题。随着国家简政放权、行政审批制度改革的不断深入，如何进一步强化事中事后监管，实现从“重审批、轻监管”向“宽准入、严监管”转变，显得尤为突出。二是重行政命令，轻法律手段。安全监管中，习惯于运用发文件、下通报、督查督办等综合监管式的行政命令，不善于依靠法律手段推动企业落实安全生产主体责任，不善于运用法治思维解决安全生产中的矛盾和问题进而建立安全监管长效机制。三是重思想教育，轻行政处罚。有的地方对安全生产行政执法存在畏难情绪，怕得罪生产经营单位，一味强调监管服务、教育为主，忽视依法监管，不愿进行行政处罚，对发现的安全生产违法行为不依法处理甚至不处理，以一般性工作检查代替执法检查、以教育警告代替行政处罚的现象比较普遍，导致监管执法流于形式，“严格不起来，落实不下去”，“有令不行，有禁不止”的现象仍然存在，安全监管失之于宽、失之于松、失之于软。

（三）从安全监管的责任追究来看，权责不对等，安全监管人员承担“无限监管责任”。安监部门是政府的行政执法部门，其权力都是法定的、有限的，承担的安全监管责任也应当是法定的、有限的，无权则无责，无责则无罪，失职要追责，尽职要免责。但由于没有严格依法区分政府及部门的安全监管责任、企业的安全主体责任和员工的安全自我保护责任，加之现实中普遍存在 “以事故结果逆推必然存在监管不力原因” 、“有事故必有责任”的追责逻辑，在当前越来越严厉的生产安全事故问责中，安监部门及其监管人员基本无法证明“监管到位和执法到位”，几乎是承担“无限监管责任”，基本上是“带着原罪干安监”，一出安全生产事故，不管有没有尽职履职，不管工作干得好坏，必然会认定“安全监管不力”而追究安监人员和相关领导的责任。

（四）从安全监管的实际效果来看，“政府热、企业冷”情况没有根本性改观，企业的主体责任没有得到很好落实。由于上述问题的存在，造成安全生产工作主要是在政府部门中“打圈圈”，在干部中进行宣传贯彻、发文开会、传达落实，责任和压力传递不到安全生产最重要最关键的主体——企业和员工中去，安全监管效果欠佳，导致企业满足于眼前平安，对国家安全生产要求主动了解不够，等待依靠思想比较严重，不愿干、不会干的现象比较普遍。安全生产工作突出表现为 “政府热、企业冷”，“上级热、下级冷”，“大企业热、小企业冷”，“检查热、整改冷”，政府部门常常不得不代替企业排查安全隐患，导致安全监管工作出现主体移位、本末倒置的不正常现象。这一切都是安全生产监管执法不到位所造成的，必须切实加以解决。

二、坚定不移地走依法治安道路

实现安全生产形势的根本好转必须切实转变观念，充分运用法治思维解决问题，坚定不移地走依法治安的道路。

（一）大力推动安全监管方式“三个转变”。建国以来，由于我国长期实行计划经济，政企不分，企业安全生产与政府安全监管职责不清，混为一体。随着我国市场经济体制改革引向深入，政府部门职能发生深刻变化，政企关系由计划经济时期的行政管理转变为市场经济条件下的依法调节。《安全生产法》明确规定，生产经营单位对安全生产承担主体责任，各负有安全生产监管职责的部门依法在各自职责范围内对有关行业领域的安全生产实施监督管理。加强安全生产监管执法，不仅是各负有安全生产监管职责的部门依法履责的义务，更是督促企业全面落实安全生产主体责任的有效手段。只有通过加强安全生产监管执法，才能把安全生产的压力传导到生产经营企业，真正落实企业安全生产主体责任。也就是说，安全监管方式必须实现“三个转变”。一是由行政管理模式向依法治理机制转变。安全生产监督管理不同于以往的部门行业管理，不直接干预生产经营单位日常的安全管理活动，而是一种以法律手段为主的间接的监督管理。因此，各负有安全监督管理职责的部门作为安全监管行政执法机关，要彻底跳出行业主管部门的窠臼，切实增强监管执法、依法行政意识，积极运用法治思维、依靠法律手段来规范各方面的安全生产行为，将各个行业和领域的安全生产纳入法制化轨道上来。二是由运动式集中整治向常态化监管执法转变。安全生产监督管理本质上是一种行政执法活动，即监督检查生产经营单位落实安全生产法律法规情况，严格依法实施法律监督和行政处罚。因此，加强安全监管执法，不能总是大张旗鼓运动式的安全检查、集中整治，而应该从依靠高压态势、集中整治逐步转向注重加强日常监管执法上来，督促企业不断整改安全生产违法行为。三是由主要代替企业排查隐患向通过执法督促企业自觉排查治理隐患转变。各负有安全监督管理职责部门的监管职能主要是依照法定的职权、程序对生产经营单位日常安全生产工作进行监督检查，重点督查生产经营单位落实法律法规情况，查处安全生产违法行为，而不是错误地扮演企业安全管理员角色，代替企业进行具体的安全管理。通过强化安全生产监管执法，严厉打击企业违法违章行为，可以有效督促企业自觉遵守安全生产法律法规，全面落实预防安全事故保障措施，主动排查治理安全隐患，从而真正回归到“企业才是安全生产责任主体”的本位上来。

（二）明确安全生产监管执法责任边界。一要准确界定各部门之间及政府派出机构的安全监管职责和执法范围。按照“谁主管、谁监管”、“谁受权、谁监管”、“谁许可审批、谁监管”的原则，厘清各负有安全监管职责部门的安全监管执法职责边界，准确界定综合监管和部门监管（行业管理）的职责关系，科学明晰综合监管的职责与方式，真正做到安监部门与其他负有安全监管职责的政府有关部门各司其职，各负其责。乡镇人民政府、街道办事处、开发区、园区、农（林）场等要认真履行监督检查职责，发现违法行为报告上级人民政府有关部门或者组织有关机构进行查处。二要明确界定上下级安全监管部门的监管职责。各负有安全监管职责的省级部门要合理划分监管执法事权，通过依法委托和授权扩大下级机关安全监管执法权限，统筹做好本系统安全监管执法计划、组织、协调和监督工作。市、县两级负有安全生产监管职责的部门及其派驻机构，要做好分级监管执法的衔接工作，履行具体监管执法职责。上下部门之间不能超越权责范围履职和承担责任。三要严格区分政府及部门的安全监管责任、企业的安全主体责任和员工的安全自我保护责任。三个主体分别行使权力，也分别独立承担责任。按照“依法依规、权责一致、失职追责、尽职免责”的原则，健全完善安全生产责任制和责任追究制，既严格追究党政干部、监管执法人员的失职渎职责任，又依法保护其合法权益，形成失职追责、尽职免责的正确导向。

（三）切实强化安全生产监管执法。一是全面推行安全监管计划执法。各负有安全生产监管职责的部门都是《安全生产法》的执法主体，应在各自职责和权限范围内全面开展安全生产监管执法，坚决维护安全生产法律法规的权威。各负有安全生产监管职责的部门都要制定年度执法计划，明确重点监管对象、检查内容和执法措施，并根据实际情况及时进行调整和完善，确保执法效果。坚持以执法计划统筹各项行政执法工作，严格按照年度执法计划开展监管执法，建立监管执法全过程记录制度，全面推行痕迹化监管，做到监督执法有迹可寻、工作情况有据可查，切实强化日常监管。年度监管执法计划落实情况，作为安全监管执法人员依法履职、尽职免责和事前问责、事故追责的依据。二是及时开展集中执法行动。各负有安全生产监管职责的部门要根据安全生产形势，及时在本监管行业领域组织开展执法检查，对重点地区、重点企业、重点问题调集力量集中执法，攻坚克难，形成震慑。三是加大安全监管执法力度。各负有安全生产监管职责的部门要牢固树立“不作为是违法”、“不严格执法也是违法”的思想观念，敢抓敢管，依法处罚，严厉打击安全生产非法违法、违规违章行为，始终保持监管执法严管重罚的高压态势，切实纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，切实提高安全生产违法成本。参照党的十八届四中全会关于司法体制改革精神，探索建立领导干部干预安全生产监管执法、插手具体案件处理记录制度，坚决排除对执法活动的干预。严格执行现场处理、行政处罚、行政强制等措施，严禁以工作检查代替监管执法，以工作要求代替行政处罚。拒不接受行政处罚、行政强制措施的，依法申请人民法院强制执行。四是规范安全监管执法行为。各负有安全监管职责的部门在执行《安全生产法》时只能以本行政机关名义作出具体行政决定。严格按照安全生产法律法规及规章的规定，依法实施行政处罚，全面把握执法主体是否合法、权限是否合法、程序是否正当、证据是否确凿、依据是否正确、裁量是否合理、文书使用是否符合法定形式和格式。建立重大行政处罚案件合法性审核制度，全面推行文明执法，规范执法程序、执法用语、执法着装、执法文书和自由裁量，做到公平、公正、文明、廉洁执法。五是加强安全监管执法监督。建立执法行为审议制度和重大行政执法决策机制，依法规范执法程序和自由裁量权，评估执法效果，防止滥用职权。各级政府要将安全生产监管执法工作纳入对各负有安全监管职责部门依法行政考核范围，政府法制部门、上级职能部门要加强对安全生产监管执法的指导监督，部门内设法制机构要对本机关内设执法机构及下级机关执法工作进行考核评议，考核评议结果作为评优评先的依据。充分发挥社会监督作用，推进“阳光执法”，强化外部监督。六是增强安全监管执法合力。同级部门之间、部门层级之间要建立联合执法机制，建立政府组织领导、工商部门为主、许可审批部门协同的无照经营查处取缔工作机制，形成“查无打非”合力。安全生产监管执法无禁区，各级人民政府及其有关部门不得以优化环境、招商引资、发展经济、园区管理等为由，对安全生产监管执法设置障碍。注重发挥媒体舆论监督作用，加大监管执法宣传力度，及时通报与曝光负面典型，增强震慑效应，杀一儆百，达到惩处一个、警示一批、教育一片的效果。

（四）全面加快安全生产法制建设。安全生产法律法规是赋予行政执法权限，界定安全监管执法“作为”与“不作为”、“到位”与“不到位”的法定依据，必须切实抓紧抓好。一是加快地方性安全生产立法。结合我省安全生产工作实际，进一步加强立法项目的申报衔接工作，加快制定出台《湖南省安全生产行政检查施行办法》，继续做好《湖南省烟花爆竹安全管理条例》和《湖南省生产安全事故调查处理办法》立法的前期论证和调研工作，积极推动煤矿、非煤矿山、烟花爆竹、交通运输、建筑、消防、特种设备、民用爆炸物品、油气管道等重点行业领域安全生产地方性法规的制修订工作，加快完善相关安全生产地方性标准。二是加强安全生产法规制度建设。积极研究探索安全生产领域带有全局性、战略性和政策性的重大问题，制定出台切合实际、科学管用的政策制度，运用法治思维、法律手段研究解决安全生产领域深层次矛盾和重点难点问题。重点要加快修订完善全省安监系统安全生产行政执法责任、行政执法过错责任追究、行政处罚听证等制度建设。三是健全和完善安全生产重大行政决策机制。按照公众参与、决策前听证、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的法定程序，加快建立“行政机关内部重大决策合法性审查机制”、“重大决策终身责任追究制及责任倒查机制”，健全重大行政决策合法性审查制度，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

（五）严格依法推进行政许可。发挥规划引导作用，将安全生产和职业病防治纳入国民经济和社会发展规划，并与城乡发展规划相衔接。严格遵守行政许可项目、条件和实施机关法定的原则，不得以备案方式增设行政许可，不得以任何形式增加行政许可条件，不得通过委托下级部门初审、核查等形式将行政许可变成多次许可。及时向社会公开行政许可的事项、依据、条件、收费标准、办结时限和许可结果，规范行政许可程序。按照国务院简政放权和省局集中许可改革的要求，进一步精简行政许可事项，简化办理流程，提高审批效率，实现行政许可与执法监管相对分离。建立行政许可责任追究制度，对违法实行行政许可导致发生生产安全责任事故的，坚决实行“谁许可、谁负责”，依法依规倒查发证机关、发证人的责任。

三、切实加强安全生产监管执法能力建设

（一）健全安全监管执法机构。重点要落实好国务院《关于加强安全生产监管执法的通知》和省委省政府《关于加强县乡安全生产监管能力建设的意见》有关规定，积极推动县级以上人民政府健全安全生产监管机构，纳入政府行政执法机构序列。各负有安全监管职责的部门作为新《安全生产法》的执法主体，都要设立安全监管执法内设机构，配备专职监管执法人员，确保安全生产监管执法能力与工作任务相适应。乡镇（街道）、开发区、园区、农（林）场等要按规定确保安全生产监管机构、编制、人员、经费“四落实”。村（居）民委员会要设立安全生产协管员。

（二）创新安全监管执法机制。根据十八届三中全会《决定》精神和浙江等省的探索实践，进一步深化行政执法体制改革，认真研究解决安监部门与其他部门联合执法、安监部门各内设机构之间协调执法的机制和方式，探索推进相对集中行政执法权、处罚权和综合行政执法试点工作，积极推动执法重心下移，建立健全行政执法争议协调机制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。

（三）加强安监执法队伍建设。各级人民政府和相关部门要加强安全生产监管执法人员的法律法规知识及监管执法培训，增强其法治意识，提高其依法监管能力。进一步优化队伍结构，3年内省、市、县安监机构专业监管执法人员达到在职人员的75%以上。新进人员实行“凡进必考、择优录取”，上岗前须接受不少于30天的岗前执法资格培训。加强领导班子建设，不断提高运用法治思维和法治方式解决安全生产问题的能力。加强思想作风和党风廉政建设，着力解决不作为、乱作为、慢作为和执法不严、有法不依、违法不究等问题，严肃查处安全监管过程中办人情案、关系案、金钱案等各类违法违规违纪行为，培养造就一支政治坚定、业务精通、作风过硬、忠诚履职的安全生产监管执法队伍。

（四）强化安全监管执法装备保障。各级人民政府要将安全生产监管执法经费纳入同级财政预算，予以足额保障。各级人民政府建立的综合执法执勤用车平台，要优先保障安全生产监管执法用车。加快安全生产监管执法机构标准化建设，配备执法装备，满足基层监管执法工作需要。（作者系湖南省人民政府副秘书长、省安全生产监督管理局局长）